编者按：随着农民土地权利意识和维权意识的增强，土地承包案件纠纷呈急剧上升趋势。正确审理农村土地承包案件纠纷，有助于保护土地承包经营权，促进农业结构战略性调整和现代农业的发展，维护农村社会稳定。本文对审判实践中遇到的农村土地承包案件纠纷的共性难点问题进行了分类归纳探讨，对于正确处理此类案件提供了有益的参考。

    农村土地承包合同纠纷反映出的问题涉及法律、政策、乡土民情的各个层面，较难把握，审判实践中，对相关问题的认识和处理也多有差异。要正确处理好农村土地承包案件，有必要对一些共性的问题进行归纳，探询较为妥善和统一的对策。

    一、发包方主体资格问题

    实践中，针对发包方的主体资格问题存在争议，具体表现为：认为村民小组无权发包和调整承包地；认为村民小组无诉讼权利能力；认为村委会或村集体经济组织不能发包村民小组集体所有的土地。要处理好这些问题，需弄清以下两点：

    第一，集体土地的所有权现状。我国农村集体土地所有权现状是村民小组、村委会、乡镇政府集体所有。实践中农村集体土地主要是村民小组集体所有为主，村委会集体所有为辅。这一点与《土地承包法》规定的集体土地的发包人可以是村委会或是村民小组是一致的。在遇到具体案件时，对于发包人存在争议的，应当查清土地的所有人是村一级还是村民小组，然后判断发包方是否主体适格。

    第二，村民小组的发包人地位与权利主体地位的缺失。虽然村民小组可以发包土地，但村民小组一般没有常设机构，没有印章，涉及村民小组的财务帐册一般由村财务代记，因而村民小组在涉及土地经营和管理方面的主体地位和作用并未体现，实践中往往由村委会作为经营管理者行使发包方权利，因此，村委会可以作为村民小组集体所有土地的发包人，代为行使发包人的权利。至于村民小组的诉讼主体资格问题，由于目前法律定位模糊，实践中存在不同做法，笔者认为在土地承包合同纠纷中，由于村民小组是集体土地的管理人，其可以作为土地承包合同纠纷的一方当事人起诉或者应诉。

    二、民主议定原则与合同效力的冲突与协调

    民主议定原则与承包合同效力的冲突大多发生在以其他方式承包的土地承包合同纠纷中，发包方经常以承包合同未经过民主议定程序而要求法院确认合同无效。承包方则以合同符合意思自治来主张承包合同有效。民主议定原则属于法律的强制性规定，一般情况下，如果当事人违反民主议定程序而订立承包合同的，一般应认定合同无效。但笔者认为，任何法律规定都不能脱离现实基础，同时应尽量平衡各方利益。近年，以违反民主议定程序为由要求确认合同无效的案件逐渐增多，究其原因主要有以下两个方面：一是农业税费的免除、农业补贴等利民政策的出台，加之土地价值的不断增值，原来的利益平衡关系被打破；二是不排除新旧村民委员会由于内部矛盾和利益争端导致新的一届村民委员会反对、违背前村民委员会制定的既定政策或已经决定的具体事项，因此，可以看出，在这类案件中村民或村委会起诉往往以民主程序为突破口，这实质上还是一个利益平衡的问题。农民问题、农村问题一直是我国最根本的问题，涉及农民重大、根本利益的问题是必须审慎处理的问题。因此，从基本方向来讲，把违反民主议定原则的合同认定为无效，维护了多数村民的利益，这是是正确的。但从利益平衡的角度和现实情况考虑，不宜绝对的将这类合同一律认定为无效：一是还应考虑合同相对人的利益，毕竟民主议定原则是一个内部权力、制约机制，在现实中也没有得到很好的普遍的落实。一般老百姓对于民主议定原则及民主议定范围、程序都了解甚少，都认为和村里打交道就是村主任说了算，和村里订合同只要村主任签字并加盖村委会的公章就有效。而法律的一个重要功能就是能够让人们对自己的行为后果有相对明确的预期，因此在缺乏法律明确规定的情况下，假如一律认定此合同无效，这在一定程度上而言对合同相对人是不公平的；二是认定合同无效则面临相互返还及根据过错程度赔偿损失的问题，如果合同相对人在签订合同后已经进行了大量投入，而违反内部民主议定原则是村委会自身过错造成的，合同无效的村委会就会面临赔偿对方损失的问题。在这种情况下，如果村委会缺乏履行能力，则合同相对人将因此遭受巨大经济损失；相反如果村委会有履行能力，村委会自动履行法院判决给付赔偿或被法院强制执行其它集体财产，从一定程序上而言可能也损害了多数村民的利益。因此，笔者认为应从现实出发，区分不同情况确定合同效力。

    第一，村委会作为发包方，未经民主议定程序要求确认合同无效，收回承包地的，经法院审查合同的形式基本完备的，一般不予支持。实践中这类案件，其实质上的原因往往是因为土地价值上涨或村委会负责人变动，而未经民主议定原则只是一个幌子。

    第二，多数村民以违反民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，一般应认定承包合同无效，并根据过错，确定其应承担的相应责任。对这类确定合同无效的案件，实践中要注重调解，只有在调解不成的情况下，才可确认无效。

    第三，对于承包人已实际做了大量投入，以违反民主议定原则而要求确认承包合同无效的，一般不予支持。法院可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整，从而使合同的内容更加符合现时行情，平衡双方利益冲突。

    三、发包方调整土地的效力问题

    依法律规定，在承包期内，以家庭方式承包土地的只要承包人不同意调整，除非发生法定原因，一般不允许发包人调整土地，但考虑到我省人多地少的情况，农业生产的同期性特点以及农村社会的整体稳定问题，实践中应当做合理的变通：

    第一，对于村委会或村民小组根据当地政府的发展规模农业等相关政策而对部分土地集中调整的，如果承包人不同意调整方案，原则上应当支持其诉请。但如果土地已经被利用的，可以由集体组织给予经济补偿。

    第二，对于因承包方家庭成员变化等原因，发包方个别调整承包土地的，如果未经承包方同意调整，应当否定其效力，以保护承包方的土地承包经营权。

第三，对于村委会通过村民委议对所有土地进行统一调整的，部分村民因承包地调整后变少而要求继续履行原承包合同的，一般不宜直接否定调整的效力。若土地已调整且村民实际耕种，可以中止原合同，同时告知承包人可以向村委会主张补偿。若土地尚未耕种，原则上支持承包人的诉请。

    四、发包方单方解除合同行为的效力

    在其他方式承包的合同中，若发包方以承包方违约要求解除合同，在实践中需严格把握合同的解除条件，一般以承包方是否“根本违约”为判断标准，同时要结合承包方已实际进行的农业投入和承包土地开发的现状来处理。对于发包方以承包方拖延缴纳承包金或者进行农业经营中存在一些瑕疵行为而主张其违约，要求解除合同的，不予支持。如果发包方强行解除合同，收回承包地的，发包方未将承包地另行发包，承包方请求确认土地承包合同效力并要求返还承包地的，应予支持；发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失的，原则上仍应予支持；如果第三人涉及多数村民，且判决返还承包地可能会导致无法执行的，应通过赔偿损失的方式对承包方进行救济或赔偿。

    五、征地补偿问题及土地承包经营权依法流转时对承包方的补偿问题

    农村土地征用后如何对农民进行补偿是近年农村的热点问题，也是比较容易引发纠纷的问题。承包的土地被征用后如何补偿，因同时受国家征地补偿法律、政策和承包合同的双重调整而操作起来更是一个难题。根据《土地管理法》第四十七条的规定，征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗的补偿费。根据目前的补偿办法，就一般耕地而言，土地补偿费和安置补助费属集体经济组织所有，通常是不分到农民个人手中。但对于存在承包合同关系的耕地来说，其补偿的办法应该是有区别的，除了附着物和青苗的补偿费外，还应当根据承包地的收益情况，给予承包人一定的预期利益的补偿。

    六、承包经营户家庭内部分割纠纷的处理原则及诉讼主体问题

    承包经营户家庭内部就土地承包经营权分割，如果家庭成员有自己达成的协议，协议应当具有约束力。如果未达成协议，原则上按人数进行平均分割，确定各自享有的土地经营权份额，为便于执行和办理登记方便，可将发包人列为第三人参加诉讼。在实践中，法院要明确责任及时为家庭成员间的分割权益办理相关的手续。

    七、村规民约的效力问题

    在土地承包和补偿费案件中，常常涉及集体经济组织成员资格的认定问题，这类案件表面上看是身份之争，但实际上是身份之争背后的财产之争。现行法律和司法解释对如何认定集体经济组织成员资格没有统一明确规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予了村民自治的法律地位，同时规定村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律和国家的政策相抵触。但从审判实践中看，许多村规民约的内容都跨越了国家法律的限度。许多村规民约非常强调村庄的边界，将某些人群如“外嫁女”、“上门婿”排斥在村庄之外。尽管在这些村规民约的制定过程中，被集体经济组织称为经过了“民主程序”，体现了“自治精神”。然而从内容上看，这些村规民约采取各种形式剥夺了国家法律规定的公民基本权利，可称之为“多数人的暴政”。在此情况下，一般应否定村规民约的效力。

   (注：作者系项城市人民法院院长)